O Discurso de Cristina

E lá vou eu dar o pontapé (re)inicial nesse nosso blog, uma ideia de um grupo de amigos para que possamos compartilhar nesse mundo virtual nossas opiniões, sensações e inquietudes.

O texto que segue, é antes de mais nada, um convite ao debate e a reflexão. O assunto que me motiva a escrevê-lo é a medida que tomou o governo argentino, através da presidenta Cristina Kirchner, de reestatizar a empresa petrolífera YPF (a Petrobras deles, primeira estatal de petróleo da América Latina), privatizada no governo Menem em 1999 (Menem é o Collor/FHC deles).

E me motiva por duas razões. A primeira, a minha recente e breve estadia em Buenos Aires, que me deixou encantado pela linda cidade e instigado em entender o que se passava na política dos hermanos. Os reclames pela soberania sobre as Malvinas e contra as mineradoras e a YPF estavam em cartazes e pichações por toda parte. Os governos central e das províncias já estavam em enfrentamento há meses com essas empresas. Os grandes jornais protestavam, em seus editoriais, contra essa política, que iria de encontro à endeusada “livre iniciativa”. A segunda razão é que exatamente esse tema, o controle estatal e a regulação dos hidrocarbonetos, foi objeto do meu trabalho de conclusão de curso, entregue ano passado na Faculdade de Direito da USP.

Antes de mais nada, é importante pontuar algumas questões sobre a importância do petróleo no mundo atual.

Em 2010, o combustível fóssil respondia por nada menos que 54,3% da oferta mundial de energia[1]. Obviamente, tendo em vista as não menos importantes questões ambientais, é necessário repensar esse modelo energético, mas os números mostram o papel de centralidade que esses recursos desempenham hoje. O fato da maioria das reservas se situarem em regiões “instáveis” politicamente, como o Oriente Médio e a Venezuela aumenta a importância do controle desses recursos para as economias.

Por isso, o petróleo não pode ser visto como uma simples commodity como a soja, o trigo ou o café. O seu preço não está ligado somente às relações entre oferta e demanda, e, mais que isso, está completamente descolado dos custos de produção.

Daí a importância do controle estatal sobre esses recursos, que são estratégicos, e, nas palavras da presidenta argentina, “vitais”. Existe aí uma interdependência entre a racionalidade econômica e a racionalidade política[2]. A discussão sobre o petróleo e a apropriação de excedentes gerados por essa atividade econômica não pode girar em torno apenas de argumentos como a produtividade ou eficiência, mas deve levar em conta principalmente a soberania econômica do país, especialmente em nações onde o subdesenvolvimento ainda se faz presente, como a Argentina e o próprio Brasil. Estas nações têm ainda importantes tarefas a cumprir para com o seu povo, como a erradicação da miséria e a distribuição das riquezas.

Para isso é fundamental um Estado fortalecido, soberano e com centros de decisão internalizados, que possam ter autonomia para decidir quando, onde, e como serão aplicados os recursos provenientes da sua exploração.

Digo que o fortalecimento do Estado é importante porque é através dele que se alcançam os objetivos elencados acima, e não das livres forças do mercado. O período sombrio do neoliberalismo na América Latina, na década de 90, nos deu prova disso. Mais desemprego, mais desigualdade, recessão, arrocho salarial[3]. E foi talvez a Argentina quem sentiu o sabor mais amargo dessa história, com a crise econômica que se abateu sobre o país em 2001/2002 e que quase levou a um colapso não só econômico mas também das instituições políticas. Vale lembrar que os hermanos tiveram, durante esse período, nada menos que 5 diferentes presidentes, até a eleição de Nestor Kirchner em 2003.

Os liberais gostam de usar a dicotomia entre uma interpretação “ex pars principi” e “ex pars Populi” nos debates de direito econômico e administrativo, reivindicando sempre a última delas, em favor da ampliação dos espaços da livre iniciativa e do princípio da subsidiariedade da atuação estatal na economia. Curioso. É como se o populi estivesse representado nas grandes corporações internacionais que controlam setores essenciais como telefonia, energia e exploração dos recursos minerais de um país. O discurso da Cristina Kirchner mostra, através dos números e gráficos apresentados, que na prática a teoria é outra, ao menos no que diz respeito à atuação da Repsol, companhia espanhola que controla(va) a YPF.

Na prática a teoria é outra também porque é no Estado e não nas forças livres do mercado que há algum espaço, alguma porosidade, às demandas democráticas e populares. Ou, como aponta o professor Alessandro Octaviani, “Se o Estado nação é pressuposto e consequência lógica da acumulação, é também um espaço a ser disputado pelas classes subalternas”[4].

Apesar do caráter burguês do Estado, apesar de todas as limitações das instituições da democracia liberal e, no caso brasileiro, apesar do nosso sistema político-eleitoral, que carrega o financiamento privado de campanha como alicerce, levando ao comprometimento dos eleitos com esses financiadores e não com as demandas populares, é aqui, no Estado, na disputa do fundo público, o lugar onde podem acontecer os avanços que favorecem as classes populares. Aliás, as recentes experiências latino-americanas no Brasil, Argentina, Venezuela, Bolívia, Equador, Paraguai e recentemente Peru, em graus e matizes distintas, vêm demonstrando isso.

Voltemos então à Argentina e ao seu petróleo. A Argentina foi o primeiro país da América do Sul a criar a sua estatal de petróleo, a YPF, ainda no começo do século XX, bem antes do Brasil descobrir seus primeiros poços na região do recôncavo baiano. Graças a uma estratégia de produção e refino locais, a YPF logrou grande sucesso nos seus anos iniciais, e após idas e vindas que acompanharam a instabilidade política daquele país, foi vendida em 1999 por Carlos Menem. Além disso, uma reforma constitucional em 1994 transferiu a propriedade das jazidas da União para as Províncias, o que fragmentou a política petrolífera. A privatização veio acompanhada das tais “Agências Reguladoras”, independentes dos governos, dotadas de “neutralidade técnica”, que livrariam a regulação econômica das mal afamadas “ingerências políticas”, ou seja, tiram parte das decisões de politica econômica do juízo político dos governos democraticamente eleitos.

A Argentina adota, como o Brasil (Lei 9.478/97), o modelo de concessões para a exploração do petróleo[5], que opera através da licitação (leilão) de “blocos” para a exploração das empresas. O Estado não fica com o óleo extraído, apropriando-se apenas de pequena parte da renda obtida, através da cobrança de royalties e outras participações especiais. Esse é um modelo que foi refutado pelas principais nações produtoras de petróleo, como as do Oriente Médio, além de Noruega, Inglaterra e Venezuela. A rejeição ao modelo de concessões é concomitante historicamente ao processo de afirmação da soberania das nações descolonizadas na África/Ásia e com o movimento dos “não-alinhados” durante a década de 70. A soberania sobre os recursos energéticos foi, inclusive, ratificada em diversas resoluções da ONU.

No caso da Argentina, o modelo nefasto é (ou era) agravado pela completa ausência do Estado neste setor econômico. O país não tem (ou não tinha), como o Brasil, uma empresa estatal, forte, capaz de competir com as grandes do petróleo pelo mercado nacional. Por isso que em seu discurso, a presidenta Cristina fala que os hermanos constituem um caso único no mundo de falta de controle sobre as jazidas petrolíferas, e cita uma enorme lista de países que detêm o controle das jazidas ou possuem empresas estatais que as exploram.

No governo de Nestor Kirchner foram tomadas algumas medidas que tentavam reverter esse quadro, como a criação de uma nova estatal, com controle sobre as jazidas localizadas na plataforma continental.

Mas são as medidas anunciadas pela sua sucessora, na última segunda, que implicam numa mudança mais substantiva na exploração do petróleo. Isso porque, além da recuperação da estatal vendida em 99, o projeto enviado ao congresso, institui um conselho, formado por ministros do governo e pelos governadores das províncias, que irá definir os rumos da política de hidrocarbonetos, através de um planejamento que terá como objetivos o abastecimento nacional, a promoção da industrialização e o desenvolvimento nacional.

Não é nada de outro mundo. O Brasil possui órgão parecido, o CNPE, e, ao que parece, o sistema de concessões foi mantido. Apenas o Estado, a partir da constatação da falta de investimentos, contrastante com o aumento dos dividendos e das remessas de lucros, toma pra si a importante responsabilidade de planejar a política energética e manejar seus recursos estratégicos.

O discurso de Cristina é uma ode ao papel do Estado na economia, à afirmação da soberania energética e econômica do país, e acena para a integração com Brasil e Venezuela no sentido da construção de uma soberania energética para a América do Sul. Com todas as contradições que se possa apontar sobre um governo de natureza heterogênea, que cultiva um personalismo talvez exacerbado, de um partido que, ao contrário do PT, não tem uma origem claramente na esquerda e nos movimentos populares, é um avanço importante a ser comemorado.

O governo e os jornais espanhóis criticaram duramente a medida. Crítica que encontrou eco em terras brasileiras no jornal da família Frias, a Folha de São Paulo, que em editorial na terça feira chamou a medida de populista e intempestiva e falou em suposta fuga de investidores, e a geração de insegurança jurídica, devido ao enfrentamento dos governos com as concessionárias.

Ora, o cancelamento de concessões pelas províncias a que a FSP se refere, incluindo a da Petrobras, não se trata de "medida intempestiva", mas se encontra, ao que parece, dentro do mais estrito marco legal. Elas aconteceram devido ao não cumprimento de cláusulas contratuais, como determinado volume de produção, quantidade de investimentos, danos ambientais. Óbvio que pra se fazer isso, é necessário vontade e força política pra olhar além e pensar em médio prazo no controle da política de hidrocarbonetos visando a garantia do abastecimento nacional (a Argentina passou por crise de abastecimento em 2011), além de outros objetivos como desenvolvimento industrial, o que o Kirchnerismo vem demonstrando
ser a sua intenção, pelo menos no discurso.

Quanto a uma possível crise com investidores, balela. Existem várias multinacionais, inclusive espanholas, na Argentina, que operam serviços públicos sob concessão (como a Telefonica) e que com certeza tem muito lucro com isso, importando o excedente gerado na periferia para uma semiperiferia (Espanha) em crise. Eles têm muito a perder com essa possível fuga de investimentos. Não obstante, o Kirchnerismo precisa construir, a médio prazo, para a construção de um economia mais sólida e cada vez menos dependente do fluxo de capitais voláteis.

Além do mais, no que diz respeito especialmente ao petróleo, como já nos referimos aqui, as regiões produtoras não são exatamente estáveis politicamente, ou modelos perfeitos de democracia liberal. Mas as grandes do petróleo continuam, mesmo assim, operando nestes espaços dentro dos limites e condições que lhes são estabelecidos, dada a alta rentabilidade do negócio.

Por isso, pra quem tiver tempo livre e se interessar pelo tema (mesmo já tendo lido esse longo texto), recomendo assistir o anúncio em rede nacional do envio do projeto ao legislativo. Recomendo, ainda, a leitura da tese de titularidade do professor Gilberto Bercovici (USP), publicada pela editora Quartier Latin, com o título “Direito Econômico do Petróleo e dos Recursos Minerais”.

---

[1] BARROS, Pedro Silva; SCHUTTE, Giorgio Romano; PINTO, Luiz Fernando Sanná; FUSER, Igor & REIS, Solange. Além da Autossuficiência: O Brasil como Protagonista do Setor Energético” in ACIOLY, Luciana & CINTRA, Marcos Antonio Macedo (orgs.), Inserção Internacional Brasileira Soberana. Brasília, IPEA, 2010, vol. 1.

[2] BERCOVICI, Gilberto. Direito Econômico do Petróleo e dos Recursos Minerais. Quartier Latim, São Paulo, 2011.

[3] Ver o artigo “Devolvendo o Gini à garrafa”, de Paul Krugmann, publicado em http://blogs.estadao.com.br/paul-krugman/2012/04/11/devolvendo-o-gini-a-garrafa/

[4] LUÍS, Alessandro S. Octaviani, Recursos Genéticos e Desenvolvimento: Os Desafios Furtadiano e Gramsciano, mimeo, São Paulo, Tese de Doutoramento (Faculdade de Direito da USP), 2008.

[5] Para o pré-sal, entretanto, o Brasil adotou o regime de partilha, que ainda é aberto aos atores privados, mas prevê a possibilidade de exploração direta dos poços pela Petrobrás e prevê ainda que a estatal participe com no mínimo 30% de todos os consórcios formados. Além disso, o União é remunerada através de parte do óleo bruto extraído (daí o nome de partilha).